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杨成海、赵杰代表：

您们提出的关于进一步理顺土地承包经营权证的土地面积、耕地面积及林地面积三者关系的建议（0064 号），已交我们研究办理。首先，衷心感谢您们对耕地、承包经营权证、林地矛盾问题的关心和关注。现就您提出的建议答复如下：

一、基本情况

2019年，根据国家和省统一部署，保山市组织开展了第三次全国国土调查（以下简称“三调”），以“所见即所得”为依据，查清了全市2019年的实际土地利用情况。根据2019年12月31日24时的统一时点更新数据，全市主要地类面积如下：耕地面积388.42万亩（较“二调”减少110.28万亩），林地1972.25万亩（较2009年“二调”增加174.2万亩），园地159.61万亩（较“二调”增加68.36万亩），草地40.04万亩（较“二调”减少68.36万亩），建设用地119.01万亩（较“二调”增加36.31万亩），整体反映出保山市2009年-2019 年的10年间，土地利用变化的整体情况是耕地、草地转为林地、园地、建设用地，与近10年城乡发展和农业产业结构调整相一致。

为解决农村承包土地存在面积不准、四至不清、空间位置不明和登记簿不健全等问题，根据国家、省关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的部署和要求，我市于2014年8月至2018年10开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，全市共完成承包地确权391.30万宗、面积645.56万亩，占全市“二调”耕地面积498.69万亩的129.45%，占全市二轮承包耕地面积238.85万亩的270.28%；签订完善农户承包合同 52万份，占应确权颁证农户52万户的100%；共颁发经营权证书 52万本，占应颁证农户的100%。

保山市于2007年至2009年开展完成集体林权制度改革，此次改革，保山市应确权集体林1399.84万亩，实际完成确权1391.48万亩，确权率为99.4%。共发放林权证 47.75万本（含联户办证8025本），发证面积1391.07万亩（含联户办证76.15万亩），涉及44.88万户农户，发证率99.97%，林权证到户率100%，做到产权明晰。林地面积统计方面，“三调”统计口径为所有调查为乔木林地、灌木林地、竹林地、其他林地的土地，林业部门统计口径为“三调”现状林地+实施过退耕还林项目（不论实地是否为耕地、园地或其他土地）、陡坡地治理等需纳入林地管理的土地。

二、问题产生原因

在实际管理工作中，出现“三调耕地面积、承包经营权证面积与林地面积和管理三者矛盾”原因如下：一是“三调”按所见即所得方式调查，即抛开土地管理属性，按实际利用现状调查。如某农户的承包土地，在农业部门确权时根据承包合同颁发了农村土地承包经营权证，并载明面积及四至。在实际利用中，该农户承包土地有的种植玉米、水稻，有的已经种植了芒果、咖啡、杉木等。在国土调查中，根据地块实际利用情况分别调查为耕地和园地或林地。土地承包经营权确权登记是依据农村二轮承包合同、证书和台账等约定的承包地四至边界和空间位置，采取现代科学的测绘技术（航片为主、卫片为辅），以标准亩为计量单位，调绘、测量到的承包土地实际面积，它是管理属性，其承包经营权不随农户对地块的实际使用而发生变化。林权证则是在集体林权制度改革中对农户所持有的集体林地进行确权颁证，此处包含三个层面：一是由农户承包的集体林地，二是农村的承包土地实施国家退耕还林后纳入林地管理的土地，三是农户自发在承包土地上种植林木、果木，在集体林权制度改革时依据实地种植林木、果木的情况，自愿要求纳入颁证范围的土地。因农村土地承包经营权、林权数量大、地块多，基础数据（坐标）不统一，历史沿革长，相关权证数据未能纳入统一管理，数据未全面整合，使得部分土地长期持有“双证”（承包土地经营权证、林权证），加之国土调查地类认定按现状调查的要求，使得出现自然资源部门认定的耕地、承包土地经营权面积、林权证面积及实际林地面积相互交织的现象。

三、解决措施及进展

一是为了推进生态文明建设，统筹耕地和林地保护管理，落实国土空间统一用途管制，2023 年4月，自然资源部、国家林业和草原局联合下发了《自然资源部 国家林业和草原局关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53 号），《通知》明确：坚持国土空间唯一性和地类唯一性，以“三调”成果为统一底版，以国土空间规划及“三区三线”划定成果为依据，遵循依法依规、实事求是的原则，综合考虑地类来源的合理性、合法性，科学合理明确林地管理边界，规范林地管理，并据此编制新一轮林地保护利用规划。要求对耕地上造林情形进行区分，实行差别化管理。对“三调”为林地，不属于在第二次全国土地调查及后续年度土地变更调查成果中的耕地上，实施国家退耕还林或按照国家政策和标准建设的防护林和绿色通道等的情形而属于在农民依法承包经营的耕地上种树的，经地方各级自然资源主管部门与林草主管部门共同确认到图斑后，依据《土地管理法》《土地管理法实施条例》《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24 号）、《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44 号）和《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166 号）的相关要求，在尊重农民意愿的前提下，逐步恢复为耕地，林草主管部门无需办理林地审核审批、采伐等手续，不纳入林业监督执法。

二是2024年4月，自然资源部、国家林业和草原局联合印发《关于开展全国森林草原湿地荒漠化普查工作的通知》，为统一底图，解决林草湿调查监测与国土调查地类不一致问题明确了工作部署和要求，并要求对农村土地承包经营权上的林地明确管理边界和管理属性，目前市级已经开展技术培训，工作即将全面启动。

三是2023年以来，市、县、乡、村不断加强耕地保护、落实耕地用途管控，对农村土地承包经营权及耕地上种植林木、果木等行为导致的耕地流出问题，稳妥有序开展整改，使其回归耕地属性。2024 年，对不合理流出的耕地将持续开展整改恢复。

对农村土地承包经营权已种植林木（退耕还林之外）导致林地（权）、承包土地（土地承包经营权）、耕地相冲突的农户，在符合国土空间规划及相关专项规划的前提下，可以按自己意愿恢复为耕地，也可以申请办理林权证（同时注销其土地承包经营权），做到承包权利与地类管理一致。

后续，我们将与农业农村、林草等部门密切协作，以自然资发〔2023〕53 号文件为基础，以森林草原湿地荒漠化调查为契机，进一步规范林地认定和管理边界，持续稳妥推进土地承包经营权种植林木宜恢复地块的的整改复耕工作。同时，从耕地保护优先、不动产统一登记、规范林地管理边界、新一轮林地保护利用规划编制等方面逐步规范和理顺土地承包经营权、林权及耕地、林地管理关系，做到权利不重、管理边界不重，真正做到统一底图、唯一底图。

衷心感谢您们对耕地、承包经营权证、林地矛盾问题的关心和关注。

保山市自然资源和规划局

2024年8月20日