近年来，机关事务领域的理论研究逐步展开，成果颇丰，但既有研究对概念的关切却略显不足。“概念是构建人类知识大厦的基石”，对概念所涉领域的认知、判断、推理均需要在明晰概念的基础上展开。如果理论研究中缺乏概念自觉，概念的开发与供给不足，不仅影响对机关事务现象的认知和该领域知识体系的展开，也难言对机关事务发展规律的把握，进而成为理论深入的掣肘。本文结合当前绿色发展的重要背景，关注机关事务绿色治理这一概念，期望为机关事务工作高质量发展提供一个有益的视角。

概念的引入

绿色治理已成为当前经济社会发展转型主导方式。作为国家治理现代化的倡导者和先行者，我国政府在诸多领域的绿色治理实践已取得了卓越的成效。学界对此极为关注，从不同维度展开研究且成绩斐然，但这些研究大多针对外部行政领域展开，对机关事务这一内部行政领域的关注较少。然而，政府所肩负的，不仅是其在公共事务中的绿色行政职能，而且还有其作为一个实体的绿色使命和实践。同时，这种实践还将反作用于国家治理，且因其特殊的地位和庞大的体量，这种反作用力不可小觑。在绿色已成为当前国家治理的核心价值，绿色发展已成为新时代中国治理鲜明底色的情况下，脱离宏观背景的机关事务研究和实践必将偏离其宗旨和目标。事实上，各地机关事务管理部门在这一领域已进行了许多有益的探索，但尚缺乏对这些实践和改革本质的概括和理论提炼。植入绿色理念，对机关事务绿色实践中的碎片化经验进行抽象，生成“机关事务绿色治理”这一概念，让该领域的理论研究从支离破碎的信息中抽离出来，有助于推动机关事务所涉学科的融合，并通过概念的运用，促进该领域新知识体系的形成，实现理论的建构与思想的创新。

概念的界定

“治理”这一概念，我国自古有之。《荀子·君道》云：“然后明分职，序事业，材技官能，莫不治理。”但这一概念近年兴起，是1989年世界银行使用“治理危机”之后。目前对“治理”有多种理解，被广为接受的，是全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中的定义，即治理是各种公共的或私人的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和，调节不同利益主体并相互合作实现目标的持续过程。与管理相比，它强调主体的多元、互动合作、治理方式的灵活多样以及可持续。

“从统治走向治理，是人类政治发展的普遍趋势。”在机关事务领域引入“治理”概念，是其根本属性——政治属性的要求。加上“绿色”二字，目的在于强调它应是一种以绿色为价值追求和行为逻辑基点的治理范式。因为只有当机关事务治理融入“绿色”这一标志性的符号，才能顺应当前大势，也只有以“绿色”相匹配的中国式现代化标志性理念——新发展理念为其指引时，其宗旨和目标才能契合宏观背景的要求，并借力这种背景的资源实现。

治理不外乎谁、为了什么目标、秉持什么理念、治理什么、如何治理、治理效果如何等方面。据此，机关事务绿色治理可以界定为：机关事务职能部门为实现特定的宗旨和目标，确立、践行绿色发展理念，通过建立健全绿色治理体系和网络，构建多元治理共同体，搭建规范、高效的合作共治平台，以灵活多样的方式，促进机关事务工作高质量发展，达成机关事务目标和宗旨的活动和过程。它是绿色治理理念在机关事务工作中的延伸，也是对当下机关事务工作呈现出的特性及运行方式的应然性概括。

不难看出，这一界定暗含着机关事务的战略属性。它关注自身环境，强调机关事务与中国式现代化总体性战略目标的协同——在绿色发展已成为当今发展主题的背景中，不强调绿色理念、不将其融入机关事务战略管理体系，不确立机关事务治理的绿色底色，这一体系的设计必是根底未深。其次，这一界定强调宗旨和目的，以及治理方式的灵活，以满足其动态性的要求。伴随改革的深入以及党和政府中心工作的变化，机关事务的边界和外延不可能一成不变，治理的灵活性和回应性要求凸显。“目的普遍化是灵活性的一个主要根源”，灵活性可以经由明确的、具有支配地位的治理目的实现。最后，这一界定强调平台建设，以满足治理整体性和民主性的要求。作为一个整体，治理不仅要保证各主体的实质参与，且治理各子系统不应相互割裂，甚至还应将治理溢出的外部效应纳入考量范畴，也因此形成一种互嵌性——各子系统之间，以及与市场治理、社会治理的互嵌，相互影响、融合并相互促进。关注这种互嵌性，不仅是对机关事务整体性和民主性主动、全面的回应，也据此实现政府内部治理与市场治理和社会治理的互动和引领。

事实上，在机关事务改革已步入深水区的今天，深层次、根本性的问题仅靠外部的监督或仅针对具体行为的规制已经难以解决，而亟待基于机关事务的本质和宗旨、嵌入全新发展理念、从内部体制机制着手的变革——从对具体行为的规制转向对治理体系的规制，放眼全局，优化治理结构，进行流程再造，强化驱动机制，从克服弊端走向制度创新，实现机关事务全领域、全过程的迭代升级和高质量发展。可见，“治理”和“绿色”不仅是对宏观环境以及国家治理现代化进程负责任的回应，也是机关事务工作高质量发展的内在要求和趋势，尤其在“双碳”目标的背景中，作为一种治理观，绿色治理揭示了机关事务改革的方向，也为该领域的创新发展提供动力。

机关事务绿色治理的关键：主体多元

治理首先要解决组织架构问题，其关键是主体多元以及彼此形成合力的治理共同体。这是民主观的体现，是机关事务治理践行“以人民为中心”理念的要求。由机关事务治理资源的公共财政性决定，作为该领域治理主体的利益相关者包括以下几种，虽地位、作用不同，但聚合形成治理共同体，合力推进机关事务绿色治理目标的实现。

机关事务职能部门。作为相关职能的承担者，这是机关事务绿色治理的法定机构和当然主体。同时，为解决多元主体参与治理极易产生的分散化、碎片化风险等问题，其中的主管部门在治理共同体中应定位为“元治理者”，即整个治理体系的掌舵者和核心行动者，秉持多元治理的秩序观和系统观，关注各方主体的地位和重要程度，平衡不同主体的利益诉求，并挖掘、整合各类资源统筹治理体系。它既是绿色治理的引领者，也是多元主体利益的协调者，治理制度的设计者和制度实施的监督者。这就要求其强大的治理能力，如正确的判断力、足够的认知力、强大的整合力和精准的引领力等，避免治理失灵。同时，其自我规制能力也必不可少，以防范权力与生俱来的扩张性及其可能导致的寻租问题。

其他政府部门。此类主体与机关事务职能部门之间的关系有两种：一是作为接受保障和服务的对象而形成的内部行政关系，二是作为节能监督管理对象而形成的外部行政关系。不论何种关系，作为重要利益相关方，其成为治理主体应无疑议。

保障和服务的提供商。社会化已成为机关事务改革的趋势之一。供应商和服务商通过行政合同进入治理体系。这种合同兼具行政性和平等性，机关事务职能部门享有适度的主导权，但基于合同合意性和诚信原则的要求，双方的意志在合同订立和履行的过程中都应得到同等的尊重，因而供应商和服务商的诉求以及主体性和能动性也不容忽视，并据此成为治理主体中的一员。

政府公职人员。服务作为机关事务管理的重要职能之一，其效能是机关事务工作高质量发展的重要方面，而作为服务的对象，政府公职人员的诉求及满意度则是管理效能的重要参数。

社会公众。社会公众并非机关事务治理的直接主体，但治理资源的公共性及治理的外部性，势必影响其基于对机关事务的心理感知而形成的对政府的认同和信任，加之传统文化中机关事务的象征意蕴，公众在机关事务绿色治理中的主体地位不容忽视。所以，公众参与是机关事务绿色治理的基本要求，增强共识、促进认同成为机关事务绿色治理中的重要任务，机关事务也因此成为践行新型民主机制的重要场域。

机关事务绿色治理的核心：协同治理机制

治理机制是治理具体实施的制度和程序。机关事务绿色治理的各方主体拥有的资源不同，因角色局限认知各异，价值追求、利益偏好不同，利益诉求必然相迥。要让静态的治理结构真正发挥作用，需要借助动态复合机制，以共识为导向，驱动治理主体形成合力，强化治理系统的整体功能，趋向机关事务的宗旨和目标。虽然协调并不意味着全体一致同意，但需要利益相关方对于实质性问题不坚持反对意见，按照既定程序考量各方观点并进行协调，以促进各方合作共赢，共同趋向利益最大化。

协调机制可以分为结构化协调机制和相互调整协调机制。前者通过组织结构调整所涉主体的相互关系进行，结合各方主体的不同权责配置实现。显然，这一过程中亟待多元主体在关注治理共同体自主调适的基础上，以一种客观、均衡的视角以及开放性的治理理念，充分发挥作用。后者通过横向沟通和纵向等级权威实现，横向沟通需要多元主体明确规则并监督实施，营造一个平等协商的环境，让所涉各方主体地位平等、意志自由、顺畅沟通，对重大分歧有充分的论证、协商；纵向等级权威协调中，则需由元主体发挥其主导作用，作为权威主体平衡相关方的不同利益诉求，保证协同的连续与自洽。

机关事务绿色治理的目标指向：整体效能

整体效能应是超越技术治理、结合现实和机关事务秉性的价值追求之载体，因而应将其与机关事务绿色治理的战略规划相联系，借助工具理性与价值理性的结合，强调以“政治机关、行政机关和服务机关”的定位引导效能走向，形成一种具备前瞻性和系统性、结果导向的制度设计基点和模式安排，实现改革与效能的双向互动。总的说来，应包括3个维度：

——过程有效，即机关事务绿色治理应能够有效应对现实和挑战，解决治理过程中遇到的各种问题。近年来，机关事务多样性增加、复杂性增大，其治理将面临各种高度复杂且充满不确定性的场景和挑战。只有对此作出有效回应，才能称为“过程有效”。

——宗旨和目标的实现，指表征机关事务宗旨和目标的各类指标之完成度，可以具象化为4个方面：一是标准度，指某项具体的机关事务工作符合标准的程度，反映工作方向的正确性和准确度，是追求高工作效率和优工作绩效的内在要求所形成的度量衡。二是时度效，包括期限和即时性。前者指完成某项具体工作所需的时间限制；后者则指服务和保障对象在当下时刻发生、时间间隙很小的需要，需要根据实际情况及时处置。三是频度，反映单位时间内行为、事件发生的次数，或工作周期性的频率。四是满意度，指“顾客”对其期望已被满足程度的感受。它通过“顾客”的感知表征目标任务完成的质量，与投诉率、反馈率相关，前者反映治理过程中的问题和不足，后者则表征治理者的态度和回应性。

——善治可持续。机关事务绿色治理的整体效能应有超越时间的思维，以及作为发展落脚点的可持续维度。它包含以下支撑要素：一是坚定的绿色理念以及与此相契合的价值体系。首先，作为行动的先导和动力，理念是治理发展走向的决定性因素且具备统摄性。绿色是可持续的前提，离开绿色理念，善治可持续就成为无本之木。其次，作为一个复杂的系统，机关事务的治理需要价值引领，是一个价值理性调适优先于技术变革的过程，因而需要与绿色理念相匹配的、一以贯之的价值体系支撑起绿色治理的顶层设计，保证功能定位的清晰，并为治理提供不竭的动力。

二是良好的治理架构和科学的治理流程。治理架构是价值体系和治理实施之间的传导系统，不断优化治理共同体结构，内聚形成合力，方能为善治可持续奠定坚实且相对稳定的基础。同时，体现创新治理机制的、科学的治理流程，才能强化治理共同体功能的整体发挥。

三是技术体系。2022年，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二十五次会议时强调，要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务。毋庸置疑，机关事务治理当是这一战略的重要实践场域，其善治可持续需要技术体系的赋能，反过来，也推动网络强国战略的实施。

四是制度体系。理念需要制度外化和落实，治理架构、流程和技术体系的赋能也期待制度的加持。此外，制度体系还应对德法合治有充分的关注，借助道德引导所涉人员的价值观。同时，标准的制度功效也应引起重视。

五是绿色文化。如果说制度的保障带强制性，绿色文化的培育则是一种潜移默化的作用。它更注重过程引导，是治理本土化的关键。厘清机关事务绿色治理的文化逻辑并将传统文化中朴素的绿色文化思想升华，形成良好的治理生态，为善治可持续所必需。挖掘文化基因，赓续文化根脉，筑牢文化根基，是保证善治可持续的重要路径。

   来源：中国机关后勤