保山市人民政府国有资产监督管理委员会关于保山市四届人大六次会议

第34号建议答复的函

贺东代表:

你提出的关于“进一步加强混合制改革力度”的建议(34号),已交我们研究办理，现答复如下：

一、全市混合所有制改革基本情况

(一)政策制定情况。一是出台了《保山市人民政府关于国有企业发展混合所有制经济的实施意见》(保政发〔2016〕13号)，对在混改中应坚持优势互补共同发展、市场化运作、分类分层改革等原则进行了规定，明确了发展混合所制经济的重点、规范混改的操作流程和审批程序、完善企业法人治理结构等内容。二是2016年以来，保山市积极探索“51+49”混合所有制改革，在实际实施中，各地政府结合实际情况灵活运用，不局限于“51”“49”等数字的限制，充分发挥好国有控股公司在融资方面的优势，进一步缓解了融资难问题，取得了良好成效。为进一步完善规范“51+49”混合所有制改革，出台了《保山市人民政府关于进一步完善规范“51+49”混合所有制改革的实施意见》(保政发〔2019〕2号)，对改革的合作范围、方式、程序、期限等提出了明确要求。

(二)混合所有制改革的几种形式。第一，混合所有制企业是指由公有资本(国有资本和集体资本)与非公有制资本(民营资本和外国资本)共同参股组建而成的新型企业形式，形成国有控股、民营控股、双方同股等的多种形式的企业。第二，“51+49股权模式是2016年初保山市委主要领导站在时代前沿创造性地提出的金融创新工作方法。具体说，“51+49股权模式是指政府(国有公司)以土地、厂房或其他资本入股，与大企业大集团合作，成立混合所有制国有控股公司，当地政府占不低于51%的股份，企业占不高于49%的股份，到约定的运营时间后，公司再回购政府51%的股权。第三，我市各级政府(国企)与央企、省企或省外国企采取股权投资合作、项目投资、融资、承建、项目总承包等合作方式，落地实施了近60个项目，总投资规模1000亿余元，主要涉及股权投资、电力经营、高速公路、基础设施、市政道路、污水处理、饮水工程等项目。

(三)混合所有制企业发展情况。一是全市现有混合所有制企业95户，占纳入国有资产统计汇编的国有及国有控股企业户数的36.8%，注册资本总额37.85亿元，实缴到位资金7.73亿元、实缴率20.42%，国有资本实际投入资金6.54亿元，民营资本实际投入资金1.19亿元。其中:国有控股企业72户、占比76.1%，国有参股企业 23户、占比23.9%；按出资方式分：注册资本已全部实缴到位企业26户、占比27.4%，未到位或部分到位的企业69户、占比72.6%；以货币入股的企业92户、占比96.8%，出资金额36.29亿元：3户国有企业以土地、厂房等实物资产作价入股出资金额1.56亿元;已正常开展经营活动的企业71户、占比74.7%，正在建设的企业4户、占比4.2%，成立后未开展实际经营的企业15户、占比15.7%，已停止合作，正在清算退出的企业5户、占比5.2%。二是在“51+49”合作项目中，产业基金入股型11户、货币资金入股型45户、土地厂房等实物入股型3户涵盖种植业、农特产品加工、建筑、纺织、信息技术、电子、服务业等产业。三是已完成央地、省地合作项目20个，未完工项目33个。已完工的合作项目，多采用项目承建、总承包、股权投资等方式，集中于建筑工程项目、基础设施建设、电力能源股权投资合作，总投资规模123.73亿元；正在进行中的项目，多采用项目投资、融资、承建等方式，集中于建筑工程、高速公路、基础设施、市政道路、污水处理、饮水工程等项目合作，总投资规模809.47亿元。

二、全市混合所有制企业运行特点和存在的困难问题

(一)全市混合所有制企业发展的特点。近年来，我市积极探索发展混合所制经济来放大国有资本功能，通过混合的形式将国有企业的资本、政策、市场等优势与民企自身决策快、执行力强和人才管理等优势有机结合起来，根据股权比例建立健全企业股东会、董事会、监事会，形成定位清晰、权责明确、运转协调有效制衡的法人治理结构，产生出1+1＞2的效果，在壮大国有经济的同时，积极盘活民间资本，不断调整和优化产业结构，逐步提高了国有企业的竞争力。总体上看主要有几个特点:一是非公有制经济实力不断壮大，为混合所有制经济发展奠定了坚实的基础。二是国企改革有序推进，为混合所有制经济发展创造了机遇。三是混合所有制经济发展势头良好，成为经济转型升级的新引擎。四是进一步促进了产业结构优化调整，带动了国企、民企转型升级，提升了经济发展质量。

(二)存在的困难和问题。因我市混合所有制改革正处于起步阶段，仍然存在较多的困难和问题:一是混合所有制改革滞后。目前，全市混改面仅为36.8%，远低于央企集团及其子企业70%的平均水平。同时，混改集中在二级或三级子企业，集团层面的混改尚未有突破。二是混改企业管理方式活力仍显不足。目前我市混合所有制企业多为国资控股，管理方式仍有行政管理的影子缺乏活力，承接业务多为集团系统内相关业务，走出集团、面向市场拓展的能力不足，缺乏竞争力。三是混改企业运行机制仍需完善。在混改革企业的管理中，存在公司治理结构不完善，缺乏良性运行机制和执行力，公司章程不能被有效执行。虽然各国企对控股、参股企业均派出了董事、监事、经理层等高管，但由于委派人员多为兼职，存在参与企业具体经营管理不到位的情况。四是国有和民营股东对企业的管理方式、发展思路存在差异。国有企业会注重突出企业的社会价值，民营企业以盈利为目标，更倾向于追求和获取最大化的经济利益，对企业员工自我价值实现和承担的社会责任则较少关注，这导致国有和民营股东对企业的管理方式、发展思路存在差异，制约企业发展步伐。五是部分混改企业缺乏后续资金支持。目前我市各企业融资较为困难，部分新成立的混合企业由于融资不到位，企业缺乏后续资金支持。特别是公益性质的混改企业，运营中需要国家、行业政策或财政补贴支持，如不倾斜支持，在运营中就会产生亏损。六是部分混改企业经营较为困难。部分企业存在经营项目与国家政策规定不符导致项目不能正常运营，或是因企业经营项目市场定位不准、不能迎合市场需求变化导致运营不顺而产生亏损；部分企业非实体经济企业，无实质性业务，处于停运营状态。

三、下步打算和措施

下一步我们将采纳您的建议，按照党中央、国务院和省委、省政府决策部署，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，积极稳妥推进国有企业混合所有制改革。

(一)着力深化混合所有制改革。坚决按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的要求，积极发展国有资本集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，通过发展混合所有制企业，更好体现和坚持公有制主体地位，放大国有资本功能，实现保值增值，提高国有经济竞争力;将非公有资本引入国有经济内部，推动国有企业建立现代公司制度，提高活力和竞争力。在改革中按照“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”的总体要求，坚持“因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表”的原则，一企一策，成熟一个推进一个，持续推进二、三级公司全面混改，增强产业协同，完善产业链、提升价值链。

（二)着力优化国有资本布局结构。进一步明确国有企业战略规划和功能定位，确定各集团战略规划和业务范围，明确主业和非主业，原则上单户企业集团主业控制在3-5个以内，引导各企业回归主业、做强主业。通过投资引导，引进央企、省企、民企等战略合作者以及混合所有制方式，主动服务和融入西辐射中心、滇西工业重镇、乡村振兴示范区、世界康养旅游目的地等重大发展项目建设。在集团公司层面，对主业处于充分竞争行业和领域的商业一类国有企业，坚持宜参则参、宜控则控，全面推进混改；对主业处于重要行业和关键领域、承担重大专项任务的商业二类国有企业，在国有资本控股的基础上推进混改：对提供公共产品和服务的公益类国有企业，积极探索通过特许经营、委托代理等方式推进混改；充分发挥国有资本投资、运营公司市场化运作专业平台作用，积极推进所属企业混合所有制改革;加快探索在集团层面推进混改，在改革中要抓住以“混”促“改”主线，通过混改提升企业经营效率、提高企业竞争力。

(三)着力规范混合所有制企业改革基本操作流程。结合保山实际研究出合《保山市市属国有企业混合所有制改革操作指引》对混合所有制改革实行分类管理。一是对市属国有企业所属各级子企业通过产权转让、增资扩股、首发上市(IPO)、上市公司资产重组等方式，引入非公有资本、集体资本实施混合所有制改革的，从可行性研究、制定混合所有制改革方案、履行决策审批程序、开展审计评估、引进非公有资本投资者、推进企业运营机制改革6个方面制定详细措施进行规范管理。二是对以新设企业、对外投资并购、投资入股等方式实施混合所有制改革的，采用市属国有企业投资管理有关规定进行规范管理。

(四)着力改进混合所有制企业公司治理和内部改革。一是推动混合所有制企业建立健全现代企业制度，坚持以资本为纽带。以产权为基础完善治理结构，充分发挥公司章程在公司治理中的基础性作用，根据股权结构合理设置股东(大)会、董事会、监事会，规范股东会、董事会、监事会、经理层和党组织的权责关系，按章程行权、依规则运行，形成定位清晰、权责对等、运转协调、制衡有效的法人治理结构。二是科学合理界定与混合所有制企业的权责边界，避免“行政化”“机关化”管控。国有股东要在现代企业制度框架下按照市场化规则，通过股东(大)会表决、推荐董事和监事等方式行使股东权利。依法保障混合所有制企业自主经营权，落实董事会对经理层成员选聘、业绩考核和薪酬管理等职权。三是加强混合所有制企业党的领导党的建设，根据不同类型混合所有制企业特点，明确党组织的设置方式、职责定位和管理模式。按照党章及党内法规制度要求，结合实际，推动混合所有制企业党组织和工作有效覆盖，设置党的工作机构，配齐配强专兼职党务工作人员，保证必需的党建工作经费，确保党的活动能够正常开展。四是深化三项制度改革，建立市场化选人用人机制，实现管理人员能上能下;健全市场化用工制度，实现员工能进能出：建立市场化薪酬分配机制，实现收入能增能减。

(五)着力构建多元化激励体系和政策支持。用足用好用活各种正向激励工具，充分调动企业职工积极性。一是鼓励符合条件的国有科技型企业按照国家相关规定，实施股权和分红激励，充分调动科研骨于和关键人才的积极性和创造性。二是按照《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》(发改经体〔2017〕2057号)、《国家发展改革委办公厅关于印发＜国有企业混合所有制改革相关税收政策文件汇编＞的通知》(发改办经体〔2018〕947号)，对混合所有制改革过程中符合税法规定条件的有关情形，可享受相应的财税政策支持。三是对企业推进混合所有制改革过程中涉及的土地处置事项，按照《国务院关于促进企业兼并重组的意见》(国发〔2010〕27号)、《国务院关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》(国发(2014〕14号)、《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见X国发〔2016〕82号)等相关规定办理。

(六)着力加强和改进对混合所有制企业的监管。混合所有制改革具有较强探索性和挑战性，涉及面广、政策性强、影响广泛、社会关注度高。在改革实践中，各级国资监管机构和企业要坚持解放思想、实事求是，积极稳妥统筹推进，鼓励探索、勇于实践，建立健全容错纠错机制，宽容在改革创新中的失误;要坚持依法合规操作，注重发挥内外部监督合力，做到规则公开、过程公开、结果公开，防止暗箱操作、低价贱卖、利益输送、化公为私、逃废债务，杜绝国有资产流失;要及时跟踪改革进展，评估改革成效，推广改革经验，加快形成可复制、可推广的模式和经验。

保山市人民政府国有资产监督管理委员会

           2020年8月19日

（此件公开发布）