保山市退役军人事务局以案释法

（2023年第1期）

以案释法（一）

【裁判要旨】

申诉信访不是法定的救济途径，而是一种诉求表达机制，通过信访反映诉求还是通过诉讼寻求救济，是民众对于维护自身合法权益渠道的选择。但是，通过信访反映诉求未果后提起行政诉讼，仍应受到行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的限制，因信访耽误的时间也不是法定可以延长起诉期限的正当理由。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申2608号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘桂兰。

委托代理人：张志强，男，1948年3月26日出生，汉族，系再审申请人刘桂兰公公。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：内蒙古包头稀土高新技术产业开发区管理委员会。住所地：内蒙古自治区包头市稀土高新区黄河路稀土大厦。

法定代表人：苗玉良，该管理委员会主任。

再审申请人刘桂兰因诉内蒙古包头稀土高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）给付征收补偿款一案，不服内蒙古自治区高级人民法院(2016)内行终353号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员于泓、审判员李德申、代理审判员周觅参加的合议庭进行审查，现已审查终结。

包头市中级人民法院一审查明，2008年1月，高新区管委会决定对曹家营村实施城中村改造，拆迁安置补偿等具体工作高新区管委会交由包头稀土高新区城中村改造指挥部（以下简称指挥部）具体实施。2008年7月11日指挥部下发曹家营村拆迁补偿安置方案公告后，刘桂兰的公公张志强开始向指挥部、高新区管委会信访反映拆迁补偿问题。2016年3月7日，刘桂兰提起本案行政诉讼。

一审法院认为，刘桂兰作为曹家营村村民在2008年7月11日指挥部下发曹家营村拆迁补偿安置方案公告时就应当知晓该行政行为。且刘桂兰的公公张志强对城中村拆迁改造行为进行信访的事实亦能证明其在2008年就已经知晓该行政行为。刘桂兰于2016年3月7日起诉已经超过法律规定的2年起诉期限。据此，裁定驳回刘桂兰的起诉。

刘桂兰不服一审裁定，向内蒙古自治区高级人民法院提起上诉。二审法院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，并以与一审法院基本相同的理由裁定驳回上诉，维持一审裁定。

刘桂兰向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定。其申请再审的事实与理由为：其由于一直进行信访未果遂提起本案行政诉讼，并未超过2年起诉期限，一、二审裁定认定其超过起诉期限错误。

本院认为：本案争议的焦点是，再审申请人刘桂兰的起诉是否超过起诉期限。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，根据一、二审法院查明的事实及另案查明的事实，2008年7月11日指挥部下发曹家营村拆迁补偿安置方案公告。此后，再审申请人的公公张志强即开始信访反映相关拆迁补偿问题，说明再审申请人应当知道涉案土地被征收的事实。刘桂兰于2016年3月7日向人民法院提起行政诉讼已明显超过两年的起诉期限。申诉信访不是法定的救济途径，而是一种诉求表达机制，通过信访反映诉求还是通过诉讼寻求救济，是民众对于维护自身合法权益渠道的选择。但是，通过信访反映诉求未果后提起行政诉讼，仍应受到行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的限制，因信访耽误的时间也不是法定可以延长起诉期限的正当理由。故再审申请人关于因信访耽误了起诉期限的申请再审理由不能成立，本院不予支持。

综上，一审法院裁定驳回刘桂兰的起诉、二审法院裁定维持一审裁定并无不当。再审申请人刘桂兰的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人刘桂兰的再审申请。

审　判　长　　于　泓

审　判　员　　李德申

代理审判员　　周　觅

二〇一七年六月二十九日

书　记　员　　刘　潋

以案释法2

【裁判要旨】

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项、第十项规定，行政机关针对信访事项作出的行为对当事人权利义务产生实际影响的，属于行政诉讼的受案范围。再审申请人认为河池城区征地拆迁办作出的《六圩社区板立三队生活安置用地分配方案公示》未将其列为被安置人，侵犯其合法权益，继而向河池城区征地拆迁办提出异议，其实质是请求确认安置资格，获得安置补偿利益。河池城区征地拆迁办作出涉案信访答复意见明确认定再审申请人已被录用为国有企业合同制工人，不符合安置条件，对其权利义务产生了实际影响。再审申请人就此提起的诉讼，属于行政诉讼的受案范围。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）最高法行再433号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）陈学永。

委托诉讼代理人陆善标，河池市法律事务中心法律工作者。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）河池市金城江区人民政府。住所地：广西壮族自治区河池市金城江区金城西路23号。法定代表人曾朝伦，区长。委托诉讼代理人韦木荷，该区工商联主席。

委托诉讼代理人韦美团，广西弘生联合律师事务所律师。

再审申请人陈学永因诉被申请人河池市金城江区人民政府(以下简称金城江区政府)撤销信访答复及征地补偿安置一案，不服广西壮族自治区高级人民法院（以下简称二审法院）于2019年11月2日作出的（2019）桂行终1086号行政裁定，向本院申请再审。本院于2020年8月26日作出（2020）最高法行申4112号行政裁定，依法提审本案。提审后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。

一审法院认为，陈学永因不服河池城区征地拆迁办作出的涉案信访答复意见，曾于2018年1月9日提起行政诉讼，诉请撤销该答复。该院作出（2018）桂12行初7号行政裁定，认为陈学永请求事项不属于人民法院的受案范围，不符合起诉条件，裁定对陈学永的起诉，不予立案。二审法院于2018年6月13日作出（2018）桂行终268号行政裁定驳回陈学永上诉，维持原裁定。在前述裁定均已发生法律效力的情况下，陈学永再次起诉请求撤销涉诉信访答复意见，属于重复起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，公民、法人或是其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者是应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。本案庭审中，陈学永承认其于2016年10月25日收到河池城区征地拆迁办送达的涉案信访答复意见，其于2018年1月9日才提起行政诉讼已超过法定起诉期限。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第二项、第六项之规定，裁定驳回陈学永的起诉。

二审法院认为，根据陈学永的起诉主张，其诉讼请求包括两项，第一项是撤销河池城区征地拆迁办的涉案信访答复意见，第二项是责令金城江区政府重新作出对陈学永因土地行政征收补偿安置行政行为，则本案被诉行政行为包括涉案信访答复行为和征地补偿安置行为。

关于撤销涉案信访答复行为之诉。陈学永因不服河池城区征地拆迁办的涉诉信访答复意见、金城江区政府的信访事项复查意见、河池市人民政府及河池市土地储备中心信访事项复核意见，提起诉讼请求予以撤销，案经一审法院审查，以起诉不符合受理条件为由裁定不予立案，二审法院维持原裁定，裁定已发生法律效力。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第六项、第九项关于“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（六）重复起诉的；……（九）诉讼标的已为生效裁判或是调解书所羁束的”的规定，陈学永现再次起诉请求撤销涉诉信访答复行为，构成重复起诉，在前诉生效裁定未被依法定程序撤销之前，本案诉讼标的为生效裁定所羁束。根据上述规定，陈学永的该项诉讼请求不符合受理条件，应予以驳回。陈学永主张前诉生效裁定错误，可以通过审判监督程序解决重复起诉以及生效裁定羁束问题。

关于责令金城江区政府作出补偿安置行为之诉。首先，从主体上，河池城区征地拆迁办由金城江区政府设立，不具有法定资格的临时办事机构，其实施的行为后果由设立机关金城江区政府承担，故陈学永不服涉诉信访答复意见，实为不服金城江区政府的行政行为，即金城江区政府对陈学永关于给予征地补偿安置的诉求已作出明确答复意见。其次，复议程序上，陈学永不服涉诉信访答复意见，也即不服河池城区征地拆迁办代金城江区政府作出的行政行为，应向金城江区政府的上一级政府申请复议。金城江区政府作出的信访复查意见，没有改变涉案信访答复意见内容，性质上属于驳回申诉的处理行为。河池市人民政府作出的信访复核意见，亦未改变涉诉信访答复意见内容，故对陈学永的合法权益并没有产生实际影响。再次，诉讼程序上，陈学永在前案已起诉请求撤销河池城区征地拆迁办的涉诉信访答复意见、金城江区政府的信访事项复查意见、河池市人民政府的信访事项复核意见，该起诉已经行政裁定不予立案，鉴于金城江区政府已作出答复意见，陈学永提起本案履行之诉的诉讼标的，因受前诉生效裁定的羁束，亦不符合起诉受理条件。至于陈学永主张一审遗漏当事人的问题，因其起诉不符合受理条件，是否将河池市人民政府列为金城江区政府，不影响本案的处理结果，故对陈学永的遗漏当事人之上诉主张，该院不再评判。二审法院认为，一审法院裁定驳回陈学永的起诉正确，该院予以维持。陈学永的上诉主张不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回上诉，维持原裁定。

陈学永不服二审裁定，向本院申请再审称：其起诉符合法定受理条件，本案属于行政诉讼受案范围，请求撤销一、二审裁定，指令一审法院继续审理并支持其一审诉讼请求。

本院经审理认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项、第十项规定，行政机关针对信访事项作出的行为对当事人权利义务产生实际影响的，属于行政诉讼的受案范围。本案中，再审申请人认为河池城区征地拆迁办作出的《六圩社区板立三队生活安置用地分配方案公示》未将其列为被安置人，侵犯其合法权益，继而向河池城区征地拆迁办提出异议，其实质是请求确认安置资格，获得安置补偿利益。河池城区征地拆迁办作出涉案信访答复意见明确认定再审申请人已被录用为国有企业合同制工人，不符合安置条件，对其权利义务产生了实际影响。再审申请人就此提起的诉讼，属于行政诉讼的受案范围。此外，一审法院受理本案后，再审申请人撤回了前诉再审申请，现一、二审裁判以重复诉讼为由驳回再审申请人的本案起诉，处理方式欠妥，应予纠正。

综上，陈学永的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：

一、撤销广西壮族自治区河池市中级人民法院（2019）桂12行初4号行政裁定；

二、撤销广西壮族自治区高级人民法院（2019）桂行终1086号行政裁定；

三、指令广西壮族自治区河池市中级人民法院继续审理本案。

审判长　　耿宝建

审判员　　田心则

审判员　　孙　茜

二〇二〇年十二月二十三日

书记员　　李　京

以案释法（三）

【裁判要旨】

申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动，行政机关应当告知申请人不作为政府信息公开申请处理并可以告知通过相应渠道提出。根据上述规定，公民、法人和其他组织以政府信息公开的形式申请公开信访信息的，不属于《政府信息公开条例》调整的范围，应当通过信访途径获取。公民、法人和其他组织对行政机关针对信访事项作出的处理行为不服提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼受案范围。当事人申请公开市长信访接待日的具体时间安排。该信息实质上属于相关行政机关在信访处理过程中的信访信息，不属于《政府信息公开条例》调整范畴，其应当按照《信访条例》的规定获取上述信息。

【裁判文书】

江 苏 省 高 级 人 民 法 院

行 政 裁 定 书

(2021)苏行终187号

上诉人（原审原告）范人媛，女，汉族，住江苏省常州市天宁区。

被上诉人（原审被告）常州市人民政府，住所地江苏省常州市新北区龙城大道1280号。法定代表人陈金虎，该市市长。被上诉人（原审被告）江苏省人民政府，住所地江苏省南京市北京西路68号。法定代表人吴政隆，该省省长。

上诉人范人媛因诉被上诉人常州市人民政府（以下简称常州市政府）、江苏省人民政府（以下简称江苏省政府）不履行政府信息公开法定职责及行政复议一案，不服江苏省常州市中级人民法院（2020）苏04行初11号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。

原审法院认定，2019年11月17日，范人媛通过网络平台向常州市政府提出涉案政府信息公开申请，所需信息的描述内容为“根据信访条例要求公开2019年丁纯市长信访接待日的具体时间安排，以便当面向丁纯市长反映常州政府强盗、法院帮凶抢了青山路1号范志华（本人之父）名下的房产和单位为职工交的超面积款近三十年不给、现在多个政府部门故意隐匿销毁相关历史档案的事实”。常州市政府收到申请后，于同年12月13日作出《政府信息公开申请延期答复告知书》并送达范人媛；同年12月20日，常州市政府作出《政府信息公开申请告知书》，答复范人媛“您申请公开的信息属于可以公开信息，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第二项的规定，现予以告知：‘2019年2月21日、2019年5月21日、2019年8月20日、22019年11月26日’”。该告知书送达范人媛后，范人媛于2020年1月10向江苏省政府申请行政复议。经审查，江苏省政府于2020年3月6日作出[2020]苏行复第016号行政复议决定书，决定维持常州市政府作出的上述政府信息公开申请告知书。

原审法院认为，政府信息公开制度的立法目的在于保障公民、法人或其他组织获取行政机关履行行政管理职能过程中掌握的信息，而信访制度的功能定位主要在于反映情况、提出建议意见等，信访不受政府信息公开制度调整。公民、法人或其他组织基于信访目的提出了解相关信访制度安排的申请，行政机关所掌握的信访制度安排的具体内容，不属于行政机关履行行政管理职能过程中掌握的政府信息，其向申请人予以告知的行为明显有别于政府信息公开行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。

本案中，根据范人媛所申请的信息描述内容，其明确指向《信访条例》中的信访接待日制度，要求常州市政府提供该制度的具体安排，同时表明了其获取该信息系出于信访目的。《信访条例》第九条第一款、第十条第一款对信访渠道公开、信访接待日制度作出了明确规定，因信访工作不具有行政管理所具备的命令服从这一主要特征，故信访制度的具体安排信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二条所规定的政府信息。

《政府信息公开条例》第三十九条规定，申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动，行政机关应当告知申请人不作为政府信息公开申请处理并可以告知通过相应渠道提出。范人媛申请公开信访接待日制度的具体安排内容，该行为是其信访活动的组成部分，本不应作为政府信息公开申请处理，常州市政府作出的被诉告知书，实为基于《信访条例》的相关规定对信访接待时间的单向告知，本质上是履行信访渠道公开的信访工作，并非可诉的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项、第三款、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回范人媛的起诉。

上诉人范人媛上诉称，原审法院未在法定审理期限内审理本案，程序违法；常州市市长丁纯并没有按照市政府公布群众接待日安排的时间接待访民，而常州市政府并未提前告知上诉人，属于未依法履行政府信息公开职责，属于实体违法；常州市政府的信息公开行为违法，江苏省政府的行政复议决定并未予以纠正，复议决定违法。请求本院撤销原审裁定，确认常州市政府政府信息公开违法和江苏省政府行政复议决定违法。

被上诉人常州市政府和江苏省政府均未提交答辩意见。

上诉人范人媛提起上诉后，原审法院已将各方当事人在原审中提交的全部证据材料随案移送法院。本院从证据的关联性、合法性、真实性三个方面对各方当事人提交的证据进行了审核。经审查，本院认定的案件事实与原审法院认定的事实无异，依法予以确认。

本院认为，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（九）项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。该条例第三十九条第一款规定，申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动，行政机关应当告知申请人不作为政府信息公开申请处理并可以告知通过相应渠道提出。根据上述规定，公民、法人和其他组织以政府信息公开的形式申请公开信访信息的，不属于《政府信息公开条例》调整的范围，应当通过信访途径获取。公民、法人和其他组织对行政机关针对信访事项作出的处理行为不服提起行政诉讼的，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，范人媛申请公开的信息为“依据《信访条例》要求公开2019年丁纯市长信访接待日的具体时间安排”。该信息实质上属于相关行政机关在信访处理过程中的信访信息，不属于《政府信息公开条例》调整范畴，范人媛应当按照《信访条例》的规定获取上述信息。常州市政府虽然对范人媛作出了相关答复，但该答复行为实质上是对信访事项作出的处理行为，对当事人行政法上的权利义务不产生实质影响，范人媛对常州市政府作出的答复行为不服的，应当按照《信访条例》的相关规定寻求救济，其直接提起行政诉讼，不符合行政诉讼的立案标准，人民法院不予受理。因此，原审法院裁定并无不当。

综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人范人媛的上诉请求及理由缺乏事实根据和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

以案释法（四）

【裁判要点】

行政行为应由行政主体作出，公民个人作出的行为并非可诉的行政行为。当事人本人单方作出的息诉罢访承诺，并非行政机关和行政机关工作人员对其作出的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申2861号

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）:徐国胜，男，1942年12月4日出生，汉族，住安徽省安庆市。

再审申请人徐国胜诉安庆市人民政府息诉罢访承诺一案，不服安徽省高级人民法院（2018）皖行终560号行政裁定，向本院提出再审申请。本院受理后，依法组成由审判员马鸿达、审判员李小梅、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

徐国胜申请再审称：安庆市人民政府工作人员乘人之危，胁迫徐国胜写了《息诉罢访承诺书》，该行为是行政机关及其工作人员的行政行为，属于行政诉讼受案范围。原审裁定适用法律不当，请求撤销原审裁定，发回重审或改判。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。据此，行政行为应由行政主体作出，公民个人作出的行为并非可诉的行政行为。本案中，徐国胜在2010年4月2日手写了收到四套安置房钥匙的收据，同时又手写了《息诉罢访承诺书》，主要内容为：“经市政法委、市中级法院、市房产局等有关部门认真协调，已解决徐国胜上访案中的问题。其很满意，很感激。保证关于拆迁纠纷、换届选举等一揽子问题永不上访”。该《息诉罢访承诺书》系徐国胜本人单方作出的承诺，并非行政机关和行政机关工作人员对其作出的行政行为。原审法院不予立案并无不当。

综上，徐国胜的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回徐国胜的再审申请。

审判长　　马鸿达

审判员　　李小梅

审判员　　仝　蕾

二〇一九年五月十日

法官助理  李 慧

书记员   王宁

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