（此件发至县处级）
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关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的实施意见

为贯彻落实《中共中央办公厅国务院办公厅印发<关于创
新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见>的通知》（中办发
〔2013〕25 号）和《中共云南省委办公厅云南省人民政府办公
厅印发<关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的实施意见>
的通知》（云办发〔2014〕14 号）精神，结合我市实际，提出如
下实施意见。
一、创新机制，合力推进扶贫开发工作
当前和今后一段时期，我市扶贫开发工作要深入贯彻党的十
八大、十八届三中全会以及习近平总书记等中央领导同志关于扶
贫开发工作的一系列重要指示精神，围绕到2020 年实现扶贫对象
不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房的目标，全
面落实《中共保山市委保山市人民政府关于加强全市连片特困
地区区域发展与扶贫攻坚工作的决定》（保发〔2013〕24 号），进
一步解放思想，开拓思路，深化改革，创新机制，努力构建政府、
市场、社会协同推进的大扶贫工作格局，使扶贫资源配置更加科
学、更加有效。
（一）健全片区区域发展与扶贫攻坚责任落实机制。围绕市
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委、市政府关于加强全市连片特困地区区域发展与扶贫攻坚工作
的决定，健全领导小组统筹、市级领导挂县联乡、市扶贫办和牵
头单位协调、行业部门支持的工作机制。建立市、县区、园区区
域发展与扶贫攻坚工作联席会议制度，从战略和全局高度深入研
究推进片区扶贫攻坚。强化片区实施规划与部门、行业规划和年
度计划的有机衔接，部门、行业政策优先倾斜、项目优先安排、
资金优先保障、责任优先落实。坚持县区、园区党政主要领导作
为扶贫开发工作第一责任人的领导机制，加强工作落实和督促检
查，切实推进片区规划的落实。（市扶贫办、市发展改革委、市考
评办，市扶贫开发工作领导小组其他成员单位。列在首位的为牵
头单位，其他单位按职责分工负责，下同）
（二）改进市直部门和县级考核机制。把贫困人口减少率、
贫困人口人均纯收入增长率、民生改善等扶贫开发成效作为重要
指标，纳入市管领导班子和领导干部考核评价及县区、园区领导
班子考核评价办法，每年对市直机关、各园区管委会和县区党政
领导班子和领导干部进行考核，考核结果作为评价市直机关、县
区和园区党政领导班子政绩的重要依据之一。（市委组织部，市扶
贫办、市委督查室、市考评办、市政府督查室、市统计局、国家
统计局保山调查队等）
（三）建立精准扶贫工作机制。遵循“县为单位、规模控制、
分级负责、精准识别、动态管理”的原则，对贫困户、贫困危房
户、易地扶贫搬迁户、贫困自然村、贫困村委会、贫困乡镇、重
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点县和片区县（含园区，由园区所在县区统筹）实行建档立卡，
建立扶贫开发信息网络平台，做到精准识别、精准帮扶、精准管
理和精准考核，引导各类资源优化配置。兼顾对象精准和措施精
准，将专项扶贫措施与贫困识别结果紧密衔接，针对贫困户、贫
困自然村、贫困村委会、贫困乡镇的贫困特征和致贫因素，细化
扶持措施，实行差异化扶持。安居工程、易地搬迁、小额信贷、
劳动力培训转移以及整乡推进、整村推进中的到户项目专项扶贫
资金主要用于建档立卡扶贫对象，全面提高专项扶贫资金对扶贫
对象的覆盖率，确保在规定时间内达到稳定脱贫的目标。积极探
索扶贫对象与扶贫措施有机结合的整体性、区域性扶贫攻坚模式，
营造精准扶贫环境，增强扶贫对象自我发展能力，确保脱贫见效
快，致富能持久。进一步做好农村最低生活保障制度和扶贫开发
政策的有效衔接工作，对没有发展能力的贫困人口进行“托底性”
保障，对具有发展能力的贫困人口给予扶持，通过加强扶持促其
快速脱贫致富。（市扶贫办，市民政局、市委农办、市统计局、国
家统计局保山调查队、市新农办、市司法局、团市委、市妇联、
市残联等）
（四）优化干部驻村帮扶机制。市、县区、园区建立新农村
建设队员选派与挂钩扶贫相结合、相统一的工作机制，制定统一
的驻村帮扶实施办法，分期分批安排驻村工作队（组），协助落实
党和政府各项惠农政策，参与和帮助开展建档立卡、规划制定、
引进资金、项目实施、监督管理等扶贫工作。把贫困村、贫困户
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的帮扶任务目标、工作要求，分配落实到市、县区、国家机关、
企事业单位、社会团体和园区，引导乡镇机关、事业单位采取分
片包干等方式参与定点帮扶，做到定单位、定人、定点、定责包
干扶持，确保每个贫困村都有驻村工作队（组），每个贫困户都有
帮扶责任人。落实保障措施，建立激励机制，把驻村入户扶贫作
为培养锻炼干部特别是年轻干部的重要渠道，每年对驻村干部、
结对帮扶干部进行考核表彰，并把考核结果作为干部选拔任用的
重要依据，实现驻村帮扶长期化、制度化。（市委组织部，市扶贫
办、市新农办等，各县区、园区）
（五）改革财政专项扶贫资金管理机制。逐步增加财政专项
扶贫资金投入，市级财政每年投入的专项扶贫资金以上年度投入
为基数，按照20%的比例逐年增加，县区、园区按照不低于公共
预算收入的增长比例增加扶贫投入。建立以考评结果为导向的竞
争性资金分配机制，倾斜支持积极性高、脱贫愿望强、扶贫工作
好、资金使用规范的县区、园区和乡镇。以扶贫攻坚规划和整乡
推进试点等重大扶贫项目为平台，各级各部门加大项目倾斜支持
力度，着力解决突出贫困问题；各县区政府、园区管委会承担扶
贫资金、项目整合主体责任，整合专项扶贫资金和涉农资金，统
筹安排，集中使用；承担保障资金安全、规范、有效运行的具体
责任，管好用好资金。加强审计监督，积极发挥纪检监察机关作
用，加大违纪违法行为惩处力度。（市财政局，市扶贫办、市发展
改革委、市监察局、市审计局、市民宗局、市教育局、市林业局、
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各县区等）
（六）健全金融扶贫机制。充分发挥政策性金融的导向作用，
引导金融机构到贫困乡镇发展，推动金融机构和网点向贫困乡镇、
村（社区）延伸，加大惠农支付服务点建设力度，改善农村支付
环境，提高金融服务水平。研究制定农村信用社等金融机构对建
档立卡扶贫对象发放贷款的操作规程和财政支持办法，让更多贫
困群众获得金融支持。建立龙头企业、贫困户“双扶”机制，完
善扶贫贴息贷款管理办法，提高扶贫贷款额度和贴息比例，延长
贷款贴息周期，积极探索扶强龙头企业带动贫困农户在开发当地
优势产业中实现稳定增收的路子。在防范风险的前提下，稳步发
展贫困村资金互助组织，鼓励金融机构参与扶贫开发，扩大农村
小额信贷扶贫力度。加快信用乡镇、信用村（社区）、信用户建设，
积极开展以“三权三证”抵押融资为主的“三农”金融服务改革
创新试点和便利化行动工作，改善对专业大户、家庭农场、农民
合作社、农业产业化龙头企业等经营组织的金融服务，全面提高
建档立卡扶贫对象获贷率和受益率。（市金融办，市财政局、人民
银行保山市中心支行、银监会保山监管分局、省农村信用联合社
保山办事处、市扶贫办、市农业局、市林业局、市住房城乡建设
局、市国土资源局、市民政局等）
（七）完善社会参与机制。建立和完善广泛动员社会各方力
量参与扶贫开发制度。加强与教育部直属高校、职教集团、省级
挂钩帮扶单位的沟通协调，争取更多的支持。拓宽与上海经济合
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作的空间和领域，协调争取更多帮扶资金。建立市、县区、园区
定点挂钩扶贫工作制度，完善考核办法，强化帮扶责任。建立社
会扶贫爱心信息平台，实现各类企业、社会组织和个人的捐赠意
向与贫困户脱贫需求对接。依法落实公益性捐赠税前扣除、各类
市场主体到贫困地区投资兴业等相关支持政策，动员企业、社会
组织和个人参与扶贫。完善社会扶贫激励机制，对帮扶工作成绩
突出的企业、个人给予表彰激励，切实动员引导全社会参与扶贫，
着力提升社会帮扶效果。加强扶贫领域国际交流合作，努力争取
外援。（市扶贫办，市工业信息化委、市民政局、市财政局、市国
税局、市地税局、市工商联、市残联，其他市级定点帮扶单位）
（八）完善基层组织建设机制。切实发挥基层党组织推动发
展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，以开展党的群众路
线教育实践活动为契机，加强贫困乡镇服务型党组织建设，健全
党员干部联系和服务群众制度，着力解决联系和服务群众“最后
一公里”问题。深入开展整乡推进与基层党建“双推进”工作，
探索“党建带扶贫，扶贫促党建”的新模式。选好配强村级领导
班子，突出抓好村党组织带头人队伍建设。鼓励和选派思想好、
作风正、能力强、愿意为群众服务的优秀年轻干部、致富带头人、
外出务工经商人员、企业经营管理人员、退伍军人、高校毕业生
等到贫困村工作，充分发挥驻村工作队（组）作用。开展“合作
股份”“红色信贷”试点，探索发展和壮大集体经济新路子，增加
村集体资本积累。（市委组织部，市委农办、市扶贫办、市农业局、
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市新农办、市财政局、人民银行保山市中心支行、省农村信用联
合社保山办事处、银监会保山监管分局等）
二、注重实效，扎实推进十项重点工程
坚持以连片特困地区为主战场，创新机制，整合力量，明确
目标，落实责任，组织实施扶贫开发10 项重点工程，切实改善发
展环境，增强贫困群众自我发展能力，妥善解决贫困群众快速脱
贫致富和长远生计问题，全面带动和推进各项扶贫开发工作。
（一）乡村道路畅通工程。加大农村公路建设支持力度，落
实好农村公路安全防护设施建设与主体工程同时设计审批、同时
施工、同时验收投入使用“三同时”要求，从源头上控制和预防
安全事故，全面提高农村公路服务水平和防灾抗灾能力。到2015
年，实现乡镇100%通沥青（水泥）路、通客运车辆，村民委员
会100%通公路（70%以上通硬化路）、92.6%以上通客运车辆，
全面完成8 座溜索改桥建设。到2020 年，实现村民委员会100%
通硬化路、100%通客运车辆。（市交通运输局，市安全生产监管
局、市发展改革委、市财政局、市公安局、市扶贫办等）
（二）饮水安全工程。加快推进水源工程建设，优先安排农
村饮水安全工程建设，大力推进农村“五小”水利工程建设，积
极推进农村集中式供水。到2015 年，实现新增蓄水3195 万立方
米，供水能力3688 万立方米，解决和改善21.1 万农村人口和0.91
万农村学校师生的饮水安全问题，基本解决贫困地区“十二五”
规划内剩余的农村居民和学校师生饮水安全问题。到2020 年，农
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村饮水安全保障程度进一步提高，自来水普及率达到85%以上。
（市水利局，市发展改革委、市教育局、市卫计委、市环境保护
局、市扶贫办等）
（三）农村电力保障工程。统筹做好水电资源开发利用和节
约保护，加快全市骨干电网建设，提升供电质量和保障能力，加
快推进新一轮农村电网改造升级，实现城乡用电同网同价。到
2015 年，实现全市水电装机容量170 万千瓦，全面完成新一轮农
村电网改造升级任务，农村电网一户一表覆盖率达到98%，把农
村电力基础设施建设成惠民生、促和谐、维稳定的重要基础。到
2020 年，力争实现全市水电装机容量200 万千瓦，农村电网一户
一表覆盖率达到100%。（市发展改革委，市能源局、保山电力股
份有限公司、云南电网保山供电局、市扶贫办等）
（四）农村危房改造工程。制定农村危房改造计划，继续加
大农村危房改造、农村民居、扶贫安居等工程向贫困人口倾斜力
度，加快推进农村危房改造。加强对农村危房改造的管理和监督
检查，严格执行建设标准，确保改造住房达到建设要求。完善现
有危房改造信息系统，向社会公开。到2015 年，完成农村困难家
庭危房改造1.5 万户。到2020 年，消除农村危房，全面解决贫困
农户住房安全问题。（市住房城乡建设局，市发展改革委、市地震
局、市财政局、市扶贫办等）
（五）特色产业增收工程。围绕高原特色农业发展，以连片
特困地区产业发展规划为引领，加快调整农业产业结构，巩固粮
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油基础产业，提升甘蔗、茶叶、畜牧等传统产业，加快两烟、核
桃、蚕桑、咖啡、红花油茶、石斛、水果、蔬菜、食用菌、中药
材等特色产业，稳步发展糯橄榄、辣木、澳洲坚果等区域性后续
产业，因地制宜建设一批特色产业园区和产业带，加快传统农业
向现代农业转变。实施品牌带动标准化基地建设战略，鼓励企业
从事农业产业化经营，制定扶贫龙头企业管理办法，加大农业合
作社扶持力度，推进优质农产品基地和现代农业示范区建设，形
成多样化的产业化经营模式，促进贫困农户稳步增收。加强农业
技术培训推广，提升贫困群众整体素质。到2015 年，力争每户贫
困农户掌握1 至2 项实用技术，至少参与1 项种养业增收项目。
到2020 年，全市农业现代化水平大幅提高，农产品流通渠道更加
通畅，初步建立起特色支柱产业体系，县域经济结构更加合理。
（市农业局，市林业局、市扶贫办、市畜牧兽医局、市商务局、
市发展改革委、市科技局、市供销社等）
（六）乡村旅游扶贫工程。稳步推进“文化旅游名市”战略，
依托优势旅游资源，探索乡村旅游发展模式和经营方式，建立旅
游促进城乡统筹发展、旅游与新农村建设互动机制，建设一批温
泉养生型、生态休闲型、文化体验型、特色产业型旅游小镇，着
力打造一批生态独特型、特色产业型、民族风情型的特色旅游村，
打造保山休闲旅游品牌，促进旅游产业提质增效，带动农户脱贫
致富。到2015 年，重点建成10 个旅游小镇和20 个特色旅游村。
到2020 年，重点建成20 个旅游小镇和50 个特色旅游村，开展
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乡村旅游，带动农村劳动力就业，促进贫困农户增收。（市旅游局，
市住房城乡建设局、市民宗局、市发展改革委、市环境保护局、
市农业局、市林业局、高黎贡山旅游度假区管委会、市扶贫办等）
（七）教育科技扶贫工程。大力发展学前教育，建立政府主
导、社会参与、公办民办并举的办园体制，全面加强农村幼儿园
建设。建立城乡一体化的义务教育均衡发展投入保障机制，逐步
提高农村中小学家庭经济困难寄宿生生活补助标准，对小学至高
中在普通学校随班就读的残疾学生和一户多残家庭残疾人子女补
助提高30%-50%。全面推进连片特困地区农村义务教育学生营养
改善计划。扩大普通高中办学规模和家庭困难学生补助面。大力
发展职业教育，使未能继续升学的初高中毕业生等新成长劳动力
能够接受适应就业需求的职业培训，支持职业教育参与农村劳动
力转移和农村实用人才培训。积极发展高等教育，加大家庭困难
大学生资助力度。以建设创新型保山为目标，优化科技创新环境，
加大科技创新投入和科技项目申报力度，推进科技重大专项实施。
实施“人才强市战略”，培养高层次科技创新人才。加快区域创新
体系建设，推进优势特色和战略性新兴产业发展。建立完善知识
产权制度，推进知识产权创造应用。加快科技成果转化，深化科
技成果奖励。强化科技普及和培训，实施科技惠民工程，为科学
发展和谐发展跨越发展提供强有力的科技支撑。到2015 年，每个
乡镇至少有1 所公办示范性幼儿园，农村义务教育巩固率达到
93%以上，高中教育阶段毛入学率达85%。到2020 年，农村基本
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普及学前教育，义务教育水平进一步提高，逐步普及高中阶段教
育，基础教育办学质量有较大提升，职业教育体系更加完善，教
育培训就业衔接更加紧密，高等教育服务区域经济社会发展能力
和继续教育服务劳动者就业创业能力持续提高。（市教育局、市科
技局，市发展改革委、市财政局、市扶贫办、市人力资源社会保
障局、市公安局、市农业局、市残联等）
（八）健康服务工程。加快推进医疗卫生事业发展，加强疾
病预防控制体系、精神卫生防治体系、医疗救治体系建设，健全
农村急救网络，采取有效措施逐步解决因病致贫、因病返贫问题。
到2015 年，县区、乡镇、村（社区）三级卫生计生服务网基本健
全，县级医院的能力和水平明显提高，每个乡镇有1 所政府开办
的卫生院，每个村民委员会有1 个卫生室；新型农村合作医疗参
合率稳定在96%以上；逐步提高儿童医疗卫生保障水平，重大传
染病和地方病得到有效控制。到2020 年，群众获得的公共卫生和
基本医疗服务更加均等，服务水平和质量明显提高，持续稳定低
生育水平，逐步实现人口均衡发展。（市卫计委，市发展改革委、
市财政局、市扶贫办等）
（九）文化建设工程。加强公共文化服务体系建设，建立覆
盖城乡的公共文化服务体系，提高公共文化服务水平，促进基本
公共文化服务标准化、均等化、数字化、社会化。深入推进乡镇
综合文化站、村文化室、农村数字电影放映、农家书屋、文化惠
民示范村建设。到2015 年，基本建成市、县区、乡镇、村（社区）
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四级公共文化服务网络。到2020 年，实现广播电视户户通。（市
文化广播电视新闻出版局，市广播电视台、市发展改革委、市财
政局、市扶贫办等）
（十）贫困村信息化工程。加快信息基础设施建设，推进贫
困村接通符合国家标准的互联网，提升农村互联网覆盖率。整合
开放各类信息资源，为农民提供信息服务。每个村至少确定1 名
有文化、懂信息、能服务的信息员，加大培训力度，充分利用有
关部门现有培训项目，着力拓宽其信息获取渠道和服务能力。借
助“6995”信息平台建设，推进贫困村、组、农户间的救助、帮
扶和社会管理。到2015 年，村民委员会互联网覆盖率达到95%
以上。到2020 年，村民委员会互联网覆盖率达到100%。（市工
业信息化委，市科技局、市农业局、市扶贫办等）
三、加强领导，确保各项措施落到实处
各县区党委政府、各园区、各有关部门要深刻认识扶贫开发
工作的重大意义，更加重视扶贫开发工作，践行党的群众路线，
转变作风，扎实工作，带领贫困群众脱贫致富。
（一）明确工作职责。落实推进市级协调督促、县区园区为
扶贫主体、乡镇负责实施的工作机制。各县区、各相关部门和园
区管委会要把扶贫开发工作列入重要议事日程，实行各级党政一
把手负总责、部门主要领导是扶贫第一责任人的扶贫开发工作责
任制。各级党委、政府要把扶贫开发工作作为统揽全局的首要任
务，科学确定发展规划和项目，发扬钉钉子精神，一张蓝图干到
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底。党政主要负责同志要认真履行职责，把扶贫开发作为工作重
点，落实扶贫开发改革措施和扶贫政策。各级扶贫开发领导小组
要在扶贫开发工作中充分发挥总牵头、总联系、总协调的职能作
用，搞好扶贫开发督促、检查、考核等方面工作；市直各单位要
把本意见的任务分工和10 项重点工程纳入部门规划和年度计划，
确保扶贫开发任务和政策措施落到实处。
（二）加强协同统筹。坚持市级统筹、县区抓落实的管理体
制，建立县区为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制，正确处
理片区发展与精准扶贫的关系，各县区、园区加大政策统筹、资
源整合力度，市级部门以连片特困地区为重点，加强行业统筹、
分类指导，强化对跨区域重大基础设施建设、生产力布局、经济
协作等事项的督促、衔接和协调，公共投资向连片特困地区倾斜，
并加强协同配合、信息互通、政策对接，共同汇聚扶贫开发强大
合力，努力形成行业部门“各司其职、各负其责、齐抓共管、合
力攻坚”的良好态势。
（三）强化队伍建设。各县区党委、政府要进一步重视扶贫
队伍建设，选好配强扶贫部门领导班子，充实工作力量，加大扶
贫干部的培训力度，提供必需的工作条件和经费保障。扶贫系统
干部要深入践行党的群众路线，增强扶贫事业紧迫感、光荣感、
使命感、责任感，提高凝聚力、创新力、执行力，促进扶贫开发
资金落实到县、项目落实到乡、产业落实到村、贫困识别落实到
户、政策宣传落实到人。

（四）营造良好环境。进一步加强扶贫开发成效的总结宣传
工作，积极宣传广大干部群众自强不息、战胜贫困的典型经验和
先进人物，总结推广在扶贫开发实践中探索出的成功经验。大力
弘扬中华民族扶贫济困、乐善好施的传统美德，引导和鼓励社会
各界更加关注、广泛参与扶贫开发事业，激发贫困地区干部群众
脱贫致富的信心和活力，努力营造全社会共同关注、共同参与、
共同监督的良好氛围。— 16 —