为建立完善我市防灾减灾救灾体制机制，不断提升防灾减灾救灾能力，根据《中共云南省委云南省人民政府关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的实施意见》（云发〔2017〕25 号）精神，结合我市实际，现就推进防灾减灾救灾体制机制改革提出如下实施意见。​

一、总体要求

（一）指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的十九大精神。统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和落实新发展理念，坚持以人民为中心的发展思想，正确处理防灾减灾救灾和经济社会发展的关系，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，落实责任、完善体系、整合资源、统筹力量，切实提高防灾减灾救灾工作法治化、规范化、现代化水平，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。

（二）基本原则

——坚持以人为本，切实保障人民群众生命财产安全。始终把人民群众生命安全放在首位，保障受灾群众基本生活，增强全民防灾减灾意识，提升公众知识普及和自救互救技能，切实减少人员伤亡和财产损失。

——坚持预防为主，防灾减灾救灾过程有机统一。高度重视减轻灾害风险，切实采取综合防范措施，认真研究分析灾害特点和规律，注重日常预防，加强风险管控，将常态减灾作为基础性工作，综合运用多种手段，科学应对各种自然灾害。

——坚持分类管理、分级负责、属地管理为主。根据不同类别自然灾害，实行分类管理。按照灾害及其发展趋势和造成的人员伤亡、财产损失、社会影响等因素，及时启动相应灾害等级的应急预案，分级负责、就近指挥、强化协调，在救灾中发挥主体作用、承担主体责任。

——坚持综合减灾，统筹抵御各种自然灾害。强化灾害风险防范，完善信息共享机制，推进救灾物资保障能力建设，提升装备保障水平，加强宣传教育，综合运用各类资源和多种手段，强化统筹协调，科学应对各种自然灾害。

——坚持党委领导、政府主导、社会力量广泛参与。坚持各级党委、政府在防灾减灾救灾工作中的领导和主导地位，发挥组织领导、统筹协调、提供保障等重要作用。更加注重组织动员社会力量广泛参与，强化政府、社会力量的协同配合，充分发挥市场机制作用，形成工作合力。

二、健全灾害管理体制

（一）加强领导、统筹协调。加强各种自然灾害管理全过程的综合协调，强化资源统筹和工作协调，完善统筹协调、分工负责的自然灾害管理体制。市、县（市、区）政府要建立健全统一的防灾减灾救灾领导机构，统筹防灾减灾救灾工作，充分发挥各级减灾委员会对防灾减灾救灾工作的统筹指导和综合协调作用，强化各级减灾委员会办公室在灾情信息管理、综合风险防范、群众生活救助、科普宣传教育、对外交流合作等方面的工作职能和能力建设。充分发挥主要灾种防灾减灾救灾指挥机构的防范部署和应急指挥作用，建立各级减灾委员会与防汛抗旱指挥部、抗震救灾指挥部、森林防火指挥部等机构之间，以及与军队、武警部队之间的工作协同制度，统筹谋划城市和农村防灾减灾救灾工作。以共推基层信息员队伍建设、共建宣传教育基地为突破口，整合各部门灾害信息员队伍，配置必要的装备，发放一定的补助，开展业务培训，实现人员互动、信息共享、空间接触、项目共建。市、县（市、区）减灾委要成立减灾委专家委，充分发挥专家在决策咨询、灾害评估、风险防控、政策研究、防灾减灾宣传教育等方面的作用。要围绕综合防灾减灾事业发展需求，成立具有灾害信息交流整合、技术服务、决策支持、政策研究、宣传教育功能的减灾中心。各级政府先行先试，理顺体制机制，建立健全统一的防灾减灾救灾领导机构，统筹防灾减灾救灾各项工作。落实减灾委办公室人员编制和工作经费。乡镇（街道）成立防灾减灾救灾工作领导小组，统筹防灾减灾救灾各项工作。健全完善城乡社区治理体系，切实发挥基层组织防灾减灾救灾作用。

（二）分类管理、分工负责。根据灾害种类、灾害作用后果以及救灾需要，建立完善防汛抗旱、地质灾害抢险救援、抗震救灾、森林防火、气象灾害等主要灾种专项指挥机构，强化对洪旱灾害、地质灾害、地震灾害、森林火灾、气象灾害的防灾减灾救灾全过程综合管理，充分发挥各专项指挥机构的防范部署、应急处置和恢复重建组织指导等作用。按照“谁主管谁负责”的原则，明确有关部门和单位的防灾减灾救灾职能职责。水务、国土资源、地震、气象、林业、农业、教育、民政等部门负责本行业的防灾减灾救灾工作，承担灾害监测预警、风险隐患排查、预案编制和应急演练、防灾减灾能力建设、灾情统计报送、灾害抢险救援、资金物资保障、灾后恢复重建等职责。商务、公安、环境保护、卫生计生、工商、安监、扶贫等部门按照职能分工，有序参与防灾减灾救灾各项工作。民航、电力、供水、供气、广播电视等企事业单位按照“谁生产经营谁负责”的原则，切实做好防灾减灾救灾各项工作。监察、发展改革、财政、科技、规划、审计等部门在职责范围内为防灾减灾救灾工作提供相应支持和保障。共青团、科协、红十字会等人民团体充分发挥自身优势，加强科普宣教和社会动员。

（三）分级负责、属地管理。坚持“分级负责、属地管理”的原则，进一步明确各级党委政府应对自然灾害的事权划分，发挥市、县（市、区）统筹减灾、应急救灾和恢复重建的主体作用。对达到市级I 级和II 级救灾应急响应的自然灾害，在市委、市政府领导下，市减灾委员会发挥统筹指导作用，县（市、区）党委、政府发挥主体作用。对达到市级III 级及以下救灾应急响应等级的自然灾害，在市级有关部门的指导下，受灾县（市、区）党委、政府根据本区域的有关预案开展减灾救灾各项工作。乡镇（街道）、村（社区）在有关部门和单位指导下，切实做好各类自然灾害的防灾减灾宣教、风险隐患排查、监测监控预警、灾（险）情信息报告、群众自救互救、先期抢险救援、应急处置保障等工作。

（四）完善法规体系、健全体制机制。不断完善自然灾害管理体制机制，深入推进防灾减灾救灾体制改革，发挥地方政府在防灾减灾、抗灾救灾、应急响应等方面的属地主导作用。加快形成以专项法律法规为骨干、相关应急预案和技术标准配套的防灾减灾救灾法律法规标准体系，明确政府、学校、医院、部队、企业、社会组织和公众在防灾减灾救灾工作中的责任和义务。加强自然灾害监测预报预警、灾害防御、应急准备、紧急救援、转移安置、生活救助、医疗卫生救援、恢复重建等领域的法制工作，完善自然灾害应急预案体系和标准体系。坚持依法行政，提高防灾减灾救灾工作法治化、规范化、科学化水平。加强涉灾部门之间、部门与县（市、区）政府之间协调配合和应急联动，完善自然灾害监测预警预报和群防群测机制，健全灾害背景数据、灾情数据和救灾信息共享机制。建立和完善军地协同联动、政府与社会力量协同联动、救援力量调配、物资储运调配等应急联动机制。建立灾后救助、灾害损失评估、恢复重建规划编制与实施等长效机制。完善防灾基础设施建设、生活保障安排、物资装备储备等方面的财政投入机制，健全恢复重建资金筹措和应急征用补偿等机制。

三、完善防灾减灾救灾工作机制

（一）完善统筹协调机制。加强市、县（市、区）减灾委对各主要灾种专项指挥机构、有关部门和单位防灾减灾救灾工作的指导以及物资、装备、经费、队伍等资源的统筹协调，健全工作制度和流程规范。充分发挥市、县（市、区）减灾委在综合性、复合型灾害应对过程中的统筹协调作用。强化各专项指挥机构和有关部门、单位之间的应急联动和资源共享，立足职能职责，发挥自身优势，加强监测预警、分析会商、抗灾救灾、能力建设等方面的协同配合，形成防灾减灾救灾工作合力。

（二）完善信息共享机制。推进灾害基础数据共享，整合各涉灾部门灾害数据。各级涉灾部门要密切配合，凡财政投入建设的涉灾数据，根据综合数据库建设需要，向市、县（市、区）减灾委办公室共享。规范自然灾害损失综合评估工作流程，建立完善灾害损失评估的联动和共享机制，提升灾情统计核查、报送与服务能力。强化灾害信息员队伍建设，完善灾害信息员共建共享机制。健全灾情统计制度，推广乡镇（街道）网络报灾，开展手机客户端（APP）移动报灾等。进一步落实自然灾害信息报送紧急启动制度，严格执行信息报送的时限和主体要求，明确信息报送内容和范围。细化灾害损失综合评估工作流程，健全灾害损失评估的联动和共享机制。加强信息发布和政策解读专家库，建设完善自然灾害新闻发布和舆情应对机制，规范灾害应急处置现场新闻发布。

（三）完善社会力量参与机制。建立健全社会力量参与防灾减灾救灾有关政策法规、行业标准、行为准则，搭建社会组织、企事业单位、志愿者等社会力量参与救灾的协调服务和信息导向平台。完善政府与社会力量协同救灾联动机制，落实税收优惠、人身保险、装备提供、业务培训等支持措施。建立社会力量参与救灾行动评估和监管体系，完善救灾捐赠组织协调、志愿者赴现场、信息公开和需求导向等工作机制。培育和发展专业性防灾减灾救灾服务组织，充分发挥公益慈善机构作用，鼓励支持社会力量全方位参与常态减灾、应急救援、过渡安置、恢复重建等工作。将灾害社会工作服务纳入灾害救援体系，发挥其在防灾减灾宣传教育、受灾群众危机介入、生活支持和社区关系修复服务、心理援助、情绪疏导、引导社会组织等方面的重要作用。

（四）发挥市场作用机制。培育防灾减灾产业，积极引入市场力量参与灾害治理，发挥其在物资储备、预警预报、宣传教育、恢复重建、科技产品等领域的作用。鼓励企业和个人参加灾害保险，增强社会承灾能力，不断完善农村民房灾害保险，进一步提高农业保险保障程度和覆盖面，支持保险机构与减灾部门合作，开展灾前防损工作。坚持“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的原则，强化保险等市场机制在风险防范、损失补偿、恢复重建等方面的积极作用，不断扩大保险覆盖面，完善应对灾害的金融支持体系，逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险机制。推动制定家庭防灾减灾救灾与应急物资储备指南和标准，鼓励和支持以家庭为单元储备灾害应急物品，提升家庭和邻里自救互救能力。

（五）完善军地协同机制。不断完善队伍共建、信息共享、装备共保等军地联合联动机制。明确驻保解放军、武警部队参与抢险救灾的程序和方法，建立军地间灾害预报预警、灾情动态、救灾需求、救援进展等信息通报制度。加强军地联合演练和队伍训练。将驻保武警部队有关抢险救援应急力量纳入应急救援力量和组织指挥体系。出台《保山市军地合作防灾减灾救灾工作规程》。完善军地联合保障机制，提升军地应急救援协助水平。建立军队、武警部队和消防、医疗、红十字会、社会救援力量应急联动、军地协调、统一分配和指派机制。

（六）完善交流合作机制。创新交流合作工作思路和模式，加强与毗邻区域在雨情水情共享以及救灾物资、救援力量等方面的协同联动，提供灾害救助必要支持和帮助。积极参与省内外交流合作，学习借鉴防灾减灾救灾先进理念和关键科技成果。依托交流合作平台，加强防灾减灾救灾人才培养和学习培训。积极主动服务和融入国家“一带一路”发展等战略，深化面向南亚东南亚辐射中心建设内涵和具体要求，增强利益共同体、责任共同体和命运共同体意识。

四、全面提升防灾减灾救灾能力

（一）提升灾害风险防范能力。牢固树立灾害风险管理理念，将灾害风险防范作为公共安全风险防控的重要内容。建立市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）四级风险隐患动态排查机制，完善风险信息数据库，实现风险隐患清单式管理，强化交办督查，落实防治措施、应急预案和应急准备。摸清本辖区内各类灾害风险分布情况，合理规划采取工程和非工程性应对措施。开展自然灾害综合风险调查，编制全市及灾害频发易发县（市、区）自然灾害风险图和自然灾害综合区划图，市、县（市、区）按照国家统一安排开展自然灾害综合风险与防灾减灾能力调查评估试点示范工作。

（二）强化预警信息发布。完善灾害监测预报预警体系，建立健全灾害预警信息发布制度，明确发布流程和责任权限。加强灾害监测站网建设，推进监测设备更新升级，利用通信广播、导航定位等专业技术，不断提升灾害监测预报预警水平。充分发挥气象、水务、水文、国土资源、地震、林业、农业等防灾减灾部门作用，加强监测队伍建设，实现专业监测与群测群防相结合。完善会商研判、专家咨询等制度。加强预警信息发布平台建设，整合预警信息发布资源渠道，健全预警信息发布制度，建设市、县（市、区）突发事件预警信息发布系统，建成预警信息发布、传输、播报“一键式”工作平台，提高突发事件信息发布质量和效能，提高乡镇（街道）、村（社区）预警响应能力，以及偏远山区、旅游区域和居民小区预警信息传播和接收能力，通过多种途径将灾害预警信息发送到户到人，有效解决信息发布“最后一公里”问题。完善重特大自然灾害信息发布制度，拓宽信息发布渠道，确保公众知情权。规范灾害现场应急处置新闻发布，视情设立新闻中心，统一对外发布灾情。

（三）提升应急处置能力。打造具有我市山地特色的应急救援体系。加强救灾应急专业力量建设，充实队伍，配置装备，强化培训。组织军地救灾应急联合演练，完善以军队、武警部队为突击力量，以公安消防等专业队伍为骨干力量，以地方和基层应急救援队伍、社会应急救援队伍为辅助力量的灾害应急救援力量体系。

（四）提升群众自救互救能力。进一步完善政府部门、社会力量、新闻媒体合作开展防灾减灾宣传教育工作机制，推进防灾减灾知识和技能进学校、进机关、进企事业单位、进社区、进农村、进家庭。建立防灾减灾救灾教育长效机制，将防灾减灾纳入国民教育体系，实现在校学生全面普及。加大基层应急救援人员培训力度，提升应急响应能力，确保灾后第一时间发挥作用。开发具有我市民族文化特色、针对不同社会群体的防灾减灾科普读物、教材、影视动漫、游戏等宣传教育产品，充分发挥微博、微信、手机客户端等新媒体的作用。推进科普宣传教育基地、网络虚拟教育平台、数字图书馆、主题公园等各类宣传平台建设。充分利用“防灾减灾日”“国际减灾日”等节点开展形式多样的宣传教育活动。定期开展社区防灾减灾宣传教育活动，组织开展居民应急救护技能培训和逃生避险演练，鼓励支持以家庭为单元储备救灾应急物资，提升公众应急避险和自救互救能力。

（五）提升综合减灾工程能力。将防灾减灾救灾纳入经济社会发展总体规划，加强综合防灾减灾规划以及水务、地震、气象等防灾减灾专项规划编制。加强灾害基础理论研究和关键技术研发，推进大数据、云计算、地理信息等新技术新方法应用。加强水利水源、自然灾害隐患点工程治理、居民搬迁避让、农业防灾减灾基础设施、生态环境治理等防灾减灾骨干工程建设，提高自然灾害工程防御能力。继续实施以预防和处置地震灾害为重点的综合防灾减灾能力建设项目，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。完善防灾减灾救灾工程建设标准，提升灾害高风险区域内学校、医院、居民住宅和文物保护单位的设防水平和承灾能力，增强交通运输、水务、通信、电力、供水、供气、广播电视等关键基础设施的抗损毁和快速恢复能力。充分利用公园、广场、学校、体育场（馆）等公共服务设施及规划用地，同步规划、因地制宜建设、改造和提升成应急避难场所，实现每个县（市、区）至少建成1 个I 类应急避难场所。加强社区层面减灾资源和力量统筹，深入创建全国综合减灾示范社区，开展全市综合减灾示范乡镇（街道）创建试点。

（六）提高建筑和公共卫生基础设施抗灾能力。实施交通设施灾害防治工程，提升重大交通基础设施抗灾能力。严格执行新一代地震动参数区划图的抗震设防标准，加强对新建工程和建筑抗震设防监管，控制不良地质地带工程建设。实施农村新建住房强制性设防标准和激励性导向政策，推广适应各地本土农村房屋特点的抗震建房技术，聚焦贫困户、低保户、分散供养特困人员、贫困残疾人家庭4 类重点对象，实施农村整体性D 级危房改造加固工程，重点加强设防烈度Ⅶ度以上农村危房改造。加快推进海绵城市建设，修复城市水生态，涵养水资源。加快补齐城市排水防涝设施建设的短板，增强城市防涝能力。对工程质量实行责任终身追究，让防灾惠民工程发挥长久效益。建立工程绩效评价制度，引入第三方机构或通过减灾委员会专家委员会对防灾减灾工程建设进行全面绩效评估。

（七）提升应急保障建设能力。完善灾害应急救援力量体系，加强市、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）四级综合应急救援队伍和抗震救灾、抗洪抢险、森林灭火、地质灾害等专业应急救援队伍建设，有效整合应急救援力量，开展综合应急演练。健全灾害救援救助保障体系，完善受灾群众生活保障制度。充实救灾装备配备，健全社会物资、运输工具、设施装备等征用补偿制度，探索建立重大救灾装备租赁机制。加强紧急医学救援体系建设。健全救灾物资储备体系，完善救灾物资储备管理制度、运行机制和储备模式，科学规划、稳步推进各级救灾物资储备库（点）建设和应急商品数据库建设，加强地方各级应急装备设备的储备、管理和使用，优先为多灾易灾地区配备应急装备设备。逐步完善以省级救灾物资储备库为依托，市级救灾物资储备库为中心，县级救灾物资储备库（点）为支撑，辐射县（市、区）、乡镇（街道）的救灾物资储备网络，确保广大受灾群众和困难群众及时得到基本的生活救助。

（八）提升恢复重建工作能力。加强对灾后恢复重建工作的组织领导，健全组织、规划、政策、实施、监管等体系，不断提高灾后恢复重建能力。强化落实“省级统筹、市级负责、县级落实、群众参与”的灾后重建工作机制。加强灾后恢复重建能力建设，统筹做好恢复重建需求评估、重建规划、技术保障、政策支持等工作。加大财政投入，协调银行贷款、做好保险理赔，利用社会捐助等途径形成政府主导、社会参与的多元化资金筹措机制。同时，加强对恢复重建项目的资金、效益、进度、验收等各个环节的监管，实施督导评估制度，加强对规划实施情况的跟踪分析及综合评估。坚持科学重建、民生优先，统筹做好恢复重建规划编制、技术指导、政策支持等工作。将城乡居民住房恢复重建摆在突出和优先位置，大力推广绿色建筑标准和节能节材环保技术，加大恢复重建质量监督和监管力度，把灾区建设得更安全、更美好。恢复重建规划要突出群众主体地位，将恢复重建与民生改善、产业发展、新型城镇化、扶贫开发等工作有机结合，统筹做好政策支持、技术指导等工作。有效对接社会资源，引导社会力量依法有序参与灾后恢复重建。加强受灾群众的心理援助，提高城乡住房、基础设施、公共服务设施、产业、生态环境等方面的恢复重建能力。充分调动受灾群众积极性，发扬自力更生、艰苦奋斗的优良传统，自己动手重建家园。完善民房工程质量四级监管体系，加大监管力度。

五、切实强化组织保障

（一）强化法治保障。构建以法规规章、应急预案、标准规范为一体的防灾减灾救灾政策法规体系。健全自然灾害应急预案体系，科学确定灾害分级，合理调整应急响应启动标准和程序。结合实施各项专项规划，确保规划项目建设任务与本意见的改革措施整合、协同推进。进一步完善常态化督查、灾情信息报送、灾情核查等工作机制。

（二）强化资金投入。建立健全防灾减灾救灾资金多元化投入机制，完善救灾补助政策，拓宽资金投入渠道，市、县（市、区）政府按照救灾资金分级负担原则，把自然灾害救助资金、救灾物资采购经费和自然灾害救助工作经费纳入年度财政预算，根据经济社会发展水平、自然灾害生活救助成本等因素适时调整自然灾害救助政策和有关补助标准。各级财政要继续支持开展灾害风险防范、风险调查与评估、基层减灾能力建设、民房保险、科普宣传教育等防灾减灾相关工作。鼓励社会力量和家庭、个人投入防灾减灾救灾工作。

（三）加强人才培养。加强防灾减灾救灾科学研究、工程技术、抢险救灾、行政管理、高校专业等方面的人才培养。强化基层灾害信息员、社会工作者、志愿者等队伍建设，扩充人才队伍数量，优化人才队伍结构，提高人才队伍素质，构建一支结构合理、素质优良、专业精湛的防灾减灾救灾人才队伍。

（四）强化监督问责。各级党委、政府和有关部门要高度重视防灾减灾救灾体制机制改革，凝聚共识、强化协调、统筹推进，加大工作力度，加快制定配套制度和措施，进一步细化任务分工；要强化责任落实，充分发挥主观能动性和创造性，积极探索，破解难题，积累经验，推动防灾减灾救灾体制机制改革深入开展；要严格监督考核，对实施进度进行跟踪分析和督促检查，对推进防灾减灾救灾体制机制改革落实不力，造成重大损失或严重不良社会影响的，依纪依法追究有关当事人的责任。